中国反垄断虚多实少

英国《金融时报》中文网财经编辑何禹欣
2007年8月31日 星期五


20年里不断重复讨论、修改、搁置经历的中国《反垄断法》，终于在8月30日下午，由中国人大常委会高票表决通过。新法将在一年后正式施行。与过去对外资小敲小打的部门规定不同，这部人大通过的正式法律，标志着改革开放30年来中国外资政策拐点的到来。

虽然中国立法者不断声称，这部旨在消除中国境内经济活动中垄断行为的法律，并不针对外资，也不会直接影响外资在中国的并购活动，但这部法律的通过，仍然引起了外国投资者的担心。

外界观察家们认为，跨国公司将是《反垄断法》的主要规制对象。这一判断的主要根据是，随着经济实力和外汇储备增长，中国已经不再像从前那样盲目需要外资了，因而要通过重订规则的方式，按自己需要选择引进外资。


中国方面的说法似乎也验证了这些外界观察家的猜测。“21世纪的中国和20世纪的中国不一样了，”一位主持《反垄断法》草案拟订的官员解释说，外资在中国也需要一个质量提高的过程。“没有很好的技术、更高的质量，外资来做什么呢？”

这一政策转向，重点体现在《反垄断法》提出对外资并购进行双重审查。符合条件的外资并购案不单会受到反垄断审查，还可能受到国家安全审查。按《反垄断法》规定，才通过不到一年的《关于外国投资者并购境内企业的规定》，“整个都要改。”在新并购规定里，外资在中国并购的审查条件会更加具体，“必须量化。”

更能说明《反垄断法》对外资政策指导力度的，是由它引发的对其他中国法律法规的修订。根据网站antitrustchina.com统计，反垄断法出台后，直接受到影响的法律法规则有12个：公司法类有8个，知识产权类3个和外贸领域1个。

获得更好的技术，引进更优质的投资，固然是中国改变外资政策的主要目的之一。但通过增强对在中国国内的外资的限制，更好地维护中国自己的跨国公司——大国企，尤其在海外的利益，则是《反垄断法》的另一个主要目的。对可能危及国家安全的外资并购或其他行为进行国家安全审查，集中地体现了这一诉求。

从内部来看，加入WTO后外资在中国的并购日益活跃。一个常被援引的数据是，2000年，并购额只占中国FDI（外商直接投资）额的5.5%，2004年已经增加一倍，达到11%，2005年又增加一倍，达到20%左右。虽然这一比例远低于并购在全球FDI中过半的比重，跨国公司却越来越频繁地受到中国媒体和公众的质疑。无论去年的徐工收购还是今年的娃哈哈中外股东争吵，都被上升到了反对外资产业垄断的高度。就在2006年一年里，中国出台了3个涉及加强外资并购管理的政策规定。

更重要的是，被称为“走出去”的中国大国企的海外并购和投资活动已经铺开，并在以更大的规模和力度推进。早在2005年3月，中国中央直属企业的境外资产总额便达到6299亿元。截至2006年底，中国累计的非金融类FDI已超过730亿美元。最新消息表明，掌握2000亿美元的中国国家外汇投资公司准备通过16家央企展开境外投资。今年以来，中国已经进行了两笔金额都在30亿美元的境外股权投资。

然而中国的海外并购活动在发达市场一直容易受到非经济因素左右。尤其自今年以来，“中国制造”的安全问题在全球范围内被拔高到一个危险的水平，中国跨国公司们出海的风险也随之加大。“西方国家两面三刀，我们已经很看得清楚了。”一位参与《垄断法》的中国法律专家表示，最近中国企业的一个海外并购行动又将横遭安全审查，而“中国还没有这个制度”——现在要以新法为契机，把对并购的整个审查制度建立起来。一位欧洲法律人士也认为，某种程度上，《反垄断法》可以看成是中国对两年前中海油收购美国优尼科石油公司失败的一个回应。

虽然立意甚高，《反垄断法》在中国到底能达到什么样的效果，令人存疑。就法条本身而言，留待解释空间太大，可操作性很差。中国美国商会认为，新法亟需得到多种配套法规的阐释，其中便包含了对交易进行竞争和国家安全审查的程序，和美国尤其关心的对滥用知识产权如何定义及惩处。一位中国法律专家指出，中国已具备最完备的知识产权法和环境保护法，但执行效果却聊胜于无。

但对中国外资政策变化的预期，短期内反而可能加速外资在中国的并购活动。